Bouw- en sloopveiligheid onder de Omgevingswet

Tekst: ir. Hajé van Egmond, Geregeld BV en ing. Frank de Groot

Het lijkt niet meer dan logisch om de taken van de V&G-coördinator en de veiligheidscoördinator in één hand te houden en de beide veiligheidsplannen te integreren. Het hijsongeval in Den Haag in 2016 laat de noodzaak hiervan zien: als de steigerdelen bij de val binnen het hek waren gebleven en een bouwvakker hadden geraakt, dan hoorde het ongeval bij bouwplaatsveiligheid. Nu vielen de steigerdelen erbuiten en werd een voorbijganger dodelijk getroffen. Hiermee werd het dus omgevingsveiligheid. Foto: Politie/landelijke eenheid en OVV.

Op 3 augustus 2015 vielen in Alphen aan den Rijn tijdens het inhijsen van een brugdek twee kranen om. De kranen en het brugdek vielen op naastgelegen woningen en winkels. Wonder boven wonder vielen daarbij geen slachtoffers. Amper een jaar later ging het gruwelijk mis bij de vernieuwing van het voormalige VROM-gebouw in het centrum van Den Haag. In de ochtend van 26 mei 2016 kwamen tijdens het hijsen van steigerdelen, twintig delen los. Deze vielen van ruim zestig meter hoogte naar beneden en kwamen deels buiten het bouwterrein terecht, middenin het voetgangers- en fietsverkeer. Een voorbijgangster werd geraakt en overleed. Daarnaast zijn er talrijke andere hijsincidenten geweest, maar gelukkig met minder catastrofale afloop. Naar aanleiding van deze incidenten adviseerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) om één centrale partij aan te wijzen die zorgdraagt voor een systematische beheersing van de risico’s bij bouwwerkzaamheden. Het advies van de OVV was verder om te komen met een afwegingskader dat bepaalt wanneer een bouw- en sloopveiligheidsplan bij de gemeente moet worden aangeleverd.

Op 3 augustus 2015 vielen in Alphen aan den Rijn tijdens het inhijsen van een brugdek twee kranen om.

Per 1 juli 2020 zijn de eerste maatregelen om invulling te geven aan deze aanbevelingen in Bouwbesluit 2012 opgenomen. Vanaf die datum geldt bij hijswerkzaamheden bij de bouw van een gebouw de verplichting om de in de Landelijke richtlijn Bouw- en sloopveiligheid aangegeven veiligheidsafstand aan te houden. Ook geldt vanaf die datum de verplichting om de naam en contactgegevens in te dienen van diegene die de maatregelen inzake bouw- en sloopveiligheid coördineert. De daadwerkelijk verplichting om een veiligheidscoördinator directe omgeving aan te wijzen is daarmee nog niet geregeld. Die plicht wordt pas met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (naar verwachting 1 juli 2023) van kracht. Dit omdat Woningwet en Bouwbesluit 2012 onvoldoende grondslag bieden om eisen te stellen aan het bouwproces.

Wat zegt het Bouwbesluit?

Om de omgevingsveiligheid te verhogen stelt het Bouwbesluit als eis: ‘Bij bouw- en sloopplaatsen van een te bouwen of te slopen gebouw wordt een veiligheidsafstand vrijgehouden bepaald volgens paragraaf 6.2 van de Landelijke richtlijn Bouw- en sloopveiligheid’ (Hoofdstuk 8, artikel 8.2). Deze richtlijn is ontwikkeld door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Sinds 2020 is deze richtlijn voor een deel aangestuurd in Bouwbesluit 2012 waardoor de bouwveiligheidszone, de hijszone en het hijsgebied van een bouw- en sloopplaats prestatie-eisen zijn geworden.

Belangrijk onderdeel van de richtlijn is de zogenoemde bouwveiligheidszone (BVZ), het gedeelte van de aan het bouw- of sloopwerk grenzende gebied waarin geen publiek aanwezig is. De grootte van de bouwveiligheidszone wordt bepaald door de hoogte van ofwel het gebouw ofwel de hijslast. Hoe hoger het gebouw of de hijslast, des te groter de zone. De breedte van de zone volgt de contouren van het gebouw. In specifieke situaties kunnen alternatieve oplossingen worden goedgekeurd op basis van gelijkwaardigheid, zolang hierdoor geen verhoogd risico ontstaat voor derden.

De bouwveiligheidszone in de richtlijn is vergroot ten opzichte van eerdere richtlijnen. Nieuw is vooral dat je rekening moet houden met vallende voorwerpen die kunnen afstuiten op objecten in het valtraject. Objecten die de val kunnen beïnvloeden, zijn onder meer hefsteigers, bouwliften en hulpconstructies.

Bouwveiligheidszone en Hijszone.

Zware, vallende voorwerpen

De bouwveiligheidszone heeft alleen betrekking op kleine en relatief lichte voorwerpen (tot 5 kg). Voor zwaardere voorwerpen doet het gevaar zich voor tijdens het lossen, hijsen en monteren. Hiervoor gelden de hijszone en het hijsgebied. Het hijsgebied is de hijszone, aangevuld met de bouwveiligheidszone. Wordt er voor een gevel of steiger langs omhooggehesen, komt daar extra nog aanvullend een derde deel (1 /3) van de bouwveiligheidszone bij. Belangrijk daarbij is de omvang van het object. Als bijvoorbeeld een vloerelement met een lengte van 8 meter wordt gehesen tot een hoogte van 20 meter (de bouwveiligheidszone is 4 meter), is het hijsgebied voor dit element vanaf de gevel van het bouwwerk: 8 + 4 + 1 /3 ∙ 4 = 13,3 meter.

Bouwveiligheidszone met extra gebied voor afstuitende voorwerpen.

Omgevingswet

Onder de Omgevingswet – die naar verwachting op 1 juli 2023 van kracht wordt – wordt naast de prestatie-eis voor de veiligheidsafstanden ook de Veiligheidscoördinator Directe Omgeving (VDO) geïntroduceerd. Na invoering van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl, opvolger van Bouwbesluit) geldt als een verplicht aanvraag- of indieningsvereiste voor een bouw- en/of sloopactiviteit de invulling van een zogeheten risicomatrix (zie verderop). Indien na invulling van de risicomatrix blijkt dat er sprake is van veiligheids- of gezondheidsrisico’s op het betreffende werk, moet een veiligheidsplan worden opgesteld alsmede een VDO te worden aangesteld door de hoofdaannemer.

Voor de duidelijkheid: de toekomstige kwaliteitsborger heeft in principe niet de taak om toe te zien op de veiligheid op de bouwplaats of in de omgeving daarvan. Daar zijn andere personen verantwoordelijk voor. Zo is de V&G-coördinator uit het Arbeidsomstandighedenbesluit verantwoordelijk voor de veiligheid op de bouwplaats zelf. Straks onder de Bbl is de Veiligheidscoördinator Directe Omgeving verantwoordelijk voor de veiligheid in de directe omgeving. Wat onder de ‘directe omgeving’ moet worden verstaan is afhankelijk van de locatie en aanwezigheid van bebouwing en mensen in de omgeving van het bouw- en/of sloopproject, alsmede van risico’s van het betreffende sloop- en/of bouwwerk.

Veiligheid en omgevingsvergunning

Bouw- en sloopveiligheid is in de Omgevingswet in eerste instantie uitgewerkt als een onderdeel van de te verlenen omgevingsvergunning voor een ‘technische’ bouwactiviteit. Dat verdient even nadere uitleg. In de Omgevingswet wordt de vergunningplicht voor het bouwen opgeknipt in een technisch deel en een ruimtelijk deel. We spreken daarbij over ‘activiteiten’, in plaats van ‘bouwen’. Het technische deel betreft de bouwactiviteit en daarvoor gelden landelijke eisen, die in het Bbl staan. Het ruimtelijke deel is een omgevingsplanactiviteit en daarvoor stelt de gemeente de eisen in het omgevingsplan (opvolger van het bestemmingsplan).

Het niet voldoen aan de regels van hoofdstuk 7 ‘Bouw- en sloopwerkzaamheden’ van het Bbl zou dus een weigeringsgrond kunnen worden voor de omgevingsvergunning. Door deze regels onderdeel te laten zijn van de vergunning ontstaat het risico dat een bouwer zich in geval van gewijzigd inzicht of gewijzigde omstandigheden beroept op zijn vergunning (‘Ik heb toch al een vergunning?’) en zijn extra maatregelen niet meer mogelijk. Besloten is daarom de Omgevingswet op dit punt te corrigeren zodat de regels gedurende de gehele bouw algemeen geldend blijven en de regels van hoofdstuk 7 Bbl bij overtredingen zelfstandig handhaafbaar zijn. Denk aan stillegging van een project door het bevoegd gezag.

Risicomatrix

Om een beeld te krijgen van de met de bouw of sloop samenhangende risico’s is een initiatiefnemer verplicht om bij een aanvraag omgevingsvergunning om een technische bouwactiviteit, bij een bouwmelding in het kader van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) of bij een sloopmelding, een zogenoemde risicomatrix in te vullen en toe te zenden aan het bevoegd gezag. De risicomatrix is overigens niet verplicht in geval de sloopmelding slechts verplicht is in verband met asbest en er niet meer dan 10 m³ afval vrijkomt.

De risicomatrix is onder meer te vinden in het ‘infoblad Veiligheid en gezondheid bij bouw- en sloopwerkzaamheden’. Dit infoblad is te vinden via open.overheid.nl en bwtinfo.nl. Vul in het zoekvak in: ‘Infoblad Veiligheid en gezondheid bij bouw en sloopwerkzaamheden’. De risicomatrix op pagina 10 van het infoblad bevat een vijftal voorvragen over de locatie, de bouw- of sloopmethodiek en de eventuele hinder. Wordt bij één van deze vragen positief beantwoord (er is sprake van een mogelijk risico) dan moet de uitgebreide risicomatrix worden ingevuld.  De initiatiefnemer moet hierin voor zes thema’s op een schaal van 1 tot 4 aangeven wat het risico van het bouwen of slopen is voor de omgeving van het bouwterrein, belendingen, personen, et cetera. Is de totale risicoscore hoger dan 12 dan volgt uit artikel 7.5a, tweede lid, van het Bbl dat een veiligheidscoördinator directe omgeving moet worden aangesteld en een bouw- of sloopveiligheidsplan moet worden ingediend.

Net als onder Bouwbesluit 2012 kan het bevoegd gezag op grond van artikel 7.5 van het Bbl besluiten dat alsnog een bouw- of sloopveiligheidsplan moet worden opgesteld. Nieuw is dat – als een bouw- en sloopveiligheidsplan wordt voorgeschreven – ook een veiligheidscoördinator directe omgeving kan worden voorgeschreven. Blijkt bijvoorbeeld het gebruik van een voetpad langs een bouwplaats bij nader inzien toch risicovol dan kan daar door de gemeente bijvoorbeeld een afscherming worden voorgeschreven. Via een maatwerkvoorschrift kunnen aanvullende maatregelen worden verplicht worden gesteld.

Risicomatrix

Werkzaamheden veiligheidscoördinator

Het Besluit bouwwerken leefomgeving schrijft in artikel 7.5b voor wat de taken zijn van de veiligheidscoördinator. Die taken staan in de kadertekst op deze pagina’s. In essentie is bij de taken van de veiligheidscoördinator aansluiting gezocht bij de taken die een coördinator veiligheid en gezondheid heeft vanuit de ARBO-wetgeving. Een veiligheidscoördinator moet namelijk gedurende de bouw continu ervoor zorgen dat risico’s worden geïnventariseerd en maatregelen worden geëvalueerd. Het in de ARBO-regels gehanteerde instrument van de risico-inventarisatie en -evaluatie lijkt dan ook uitermate geschikt om ook hierbij toe te passen. Het lijkt hierbij ook niet meer dan logisch om de taken van de V&G-coördinator en de veiligheidscoördinator in één hand te houden en de beide veiligheidsplannen te integreren. Het hijsongeval Rijnstraat 8 in 2016 laat de noodzaak hiervan zien: als de steigerdelen bij de val binnen het hek waren gebleven en een bouwvakker hadden geraakt, dan hoorde het ongeval bij bouwplaatsveiligheid. Nu vielen de steigerdelen erbuiten en werd het dus omgevingsveiligheid…

Rol van de opdrachtgever

Vanuit de aanbevelingen van de OVV, waar dit artikel mee begon, wordt ook aan opdrachtgevers een belangrijke aanbeveling meegegeven: breng relevante omgevingsfactoren in kaart en gebruik dit voor het formuleren van een realistische en veilig realiseerbare bouwopdracht. Dit vraagt om ook al in de ontwerpfase na te denken over veiligheid. Vanuit de ARBO-regels is dit een verplichting, vanuit de bouwregelgeving (helaas) echter niet. Calamiteiten in het verleden laten echter zien dat de aanbeveling van de OVV onmogelijk kan worden opgevolgd als niet ook de omgevingsveiligheid al in de ontwerpfase wordt meegenomen. De nieuwe regels inzake bouw- en sloopveiligheid zijn dan ook een goede stap in de richting. De volgende stap moet echter zijn het integreren van veiligheid op en om de bouwplaats. Vanuit de Governance Code Veiligheid in de Bouw (GCVB) wordt het aspect dan ook breed opgepakt. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft al een grote stap gezet door alle aspecten van veiligheid in een integraal stappenplan voor opdrachtgevers te vatten.

Het integraal kijken naar veiligheid door opdrachtgevers en bouwers zou een goede stap zijn. Zijn de toezichthouders V&G en Bbl al met elkaar in overleg?

Informatie:

• Richtlijn Bouw- en Sloopveiligheid.
• Risicomatrix bepalen veiligheidsplan.
• Infoblad Veiligheid en gezondheid bij bouw- en sloopwerkzaamheden.
• Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), ontwerpversie.